搜狐财经联合《经济》杂志系列访谈——“致知100人”第107期（点击“阅读原文”进入专题）在新冠疫情严重冲击下，中央去年首次不设置GDP增速具体目标，也引发学界关于GDP考核目标是否应取消的讨论。北大光华管理学院副院长周黎安近期在接受搜狐财经访谈时表示，GDP是相当包容性的发展概念，包含了最广泛的群体利益，未来一段时间内还应保留GDP增长目标。周黎安所提出的晋升锦标赛理论已成为解释中国经济奇迹的重要范式。他认为，一个国家陷入贫困陷阱的核心，是市场失灵和政府失灵相互交织。如果一个国家不同时解决这两个失灵，就没办法跳出贫困陷阱。而在地方官员晋升和经济指标挂钩的背景下，官场和市场的合作正好为中国同时解决上述两个失灵提供了绝佳的微观机制。“因为官场的竞争和市场竞争相绑定，促使地方政府想办法帮助本地企业，而这个过程中一定会克服可能出现的市场失灵。同时，市场竞争反过来又限制了权力本身的任性、专断。另外，市场反馈也在持续地检验政企合作的效果，克服了地方官员的认知局限，提供了关键的反馈纠错机制。”他说，这调动了政治企业家和市场企业家双重创新冲动，解释了中国经济崛起过程的独特性。但周黎安也表示，政企合作一定要在合适的激励和约束机制的条件下，才能保证政企合作朝着更有经济效率的方向前进。而良好政企关系的边界是内生的，无法清晰地划定政府和市场的边界，这也反过来证明了良好激励、约束和信息反馈机制的重要性。周黎安强调，目前我国也在试图打造新的地方激励模式，在经济绩效指标竞争的同时又加上环保等多个一票否决的考核项。寻求多个考核目标之间的动态平衡，对地方绩效目标考核的取舍组合和权重调整，反映了决策层在不同时期的不同偏好。但截至目前，中国市场机制的核心规则不是“外生给定”的，还需要依靠人的行为去维护，尤其在政企互动中才能真正实现。因此，他认为，虽然目前“官场+市场”模式也存在一些弊端，但短期内仍看不见摆脱这套模式的可能性。由于中国还没有完成经济发展的任务，GDP指标对地方官员提供了强大的激励机制，仍然有存在的价值。
搜狐财经：中国经济经历了艰难的制度转型和市场化进程，如何用你的“官场+市场”模式的视角解释独特的中国经济崛起的历程？周黎安：发展中国家要想突破贫困陷阱是非常困难的。其有可能短期摆脱，但时间一长又会掉进去，也即很难保持持续稳定的经济增长。从二战至今，能够实现经济赶超的国家地区，只有日本、德国、亚洲四小龙、中国大陆等少数国家和地区。对中国而言，除了贫困陷阱这一重挑战外，我们还需经历艰难的转型期，彻底改造一个已运行30多年的体制。中国还是人口最多的国家，巨量贫困人口的现代化也是另外一个挑战。总之，中国当时面临着多重挑战交织在一起的局面，所以中国的经济转型是一个非常艰难的故事。中国经济崛起好像是一个教科书式的市场化改革故事，但悖论之处在于，中国仍然维持了一个非常强大的政府，对经济的干预和参与程度仍然是惊人的。中国政府在资源配置过程中扮演的角色和控制的资源程度，很难找到其他国家与之相对比。经济学教科书认为，政府不应过度干预市场，否则将对经济造成伤害。可中国确实在过去40年创造了高速增长的奇迹。如何解释这一悖论式的现象？这便是张五常提出的：中国一定做对了什么。这就促使我去思考，也许“官场+市场”恰好是一个奇妙和有效的组合。我过去的研究也一直关注地方政府和区域经济、区域企业间的互动。我认为，政府干预不一定是负资产，而是可和市场形成相互配合且发挥作用的组合机制。因此，在政治锦标赛理论的基础上，我又往前走了一步。政治锦标赛理论强调的是，地方官员晋升和经济指标挂钩，而经济指标是该地创造的市场附加值的一部分。市场附加值又取决于当地企业在市场上竞争中销售的产值，所以一定是经过市场竞争的结果。自然我便提出了“官场+市场”的模式。我们会发现，中国的市场竞争不仅是企业间单纯的商业竞争，背后有地方官员的加持与赋能；官场竞争也不是地方官员之间简单的权力竞争，而是与市场竞争决定的经济绩效相挂钩。经济发展根本上存在两个挑战。一方面，经济发展需要市场的力量，可是市场本身又存在市场失灵问题。另一方面，如果用政府干预纠正市场失灵，也可能导致权力寻租行为。贫困陷阱的核心是市场失灵和政府失灵交织在一起。如果一个国家不同时解决这两个失灵，就没办法跳出贫困陷阱。所谓“官场+市场”的模式，正好为中国同时解决上述两个失灵提供了非常好的微观机制。因为官场的竞争和市场竞争相绑定，促使地方政府想办法帮助本地企业，而这个过程中一定会克服可能出现的市场失灵。同时，市场竞争（包括人力资本与物质资本跨地区流动）反过来又限制了权力本身的任性、专断。另外，市场反馈也在持续地检验政企合作的效果，克服了地方官员的认知局限，提供了关键的反馈纠错机制。“官场+市场”模式不能简单等同于“强政府+市场”，因为强政府也有可能做坏事，因此关键还在于官场竞争。实际上，中国的创造性就在于将官场竞争和市场竞争捆绑在一起，调动了政治企业家和市场企业家双重创新冲动，这是中国改革开放后最伟大的制度设计。这才可以解释中国经济崛起过程的独特性。搜狐财经：放眼全球，中国的地方激励制度使得行政干预从掠夺之手转变为帮助之手，为何“官场+市场”模式在中国成为了一种特殊的制度安排？周黎安：这和中国两千年来官僚体制的传统有关系。我提出另外一个理论，叫行政发包制。在中国历史上，中央和地方间关系一直是权威组织内的层层发包关系。在民选国家，联邦政府和州政府间没有权力的从属关系；而在专制国家，中央政府的社会支配能力可能很弱，或没办法实现官场竞争和市场竞争的结合。中国的“官场+市场”模式，等于是用公司治理的方式解决政府治理的问题。因为业绩和晋升奖励挂钩，这是公司治理的典型做法。而且我们将基于经济绩效的官员晋升机制嵌入在市场化和全球化的进程之中，不得不说，这一模式将中国两千年以来最发达的官僚传统和西方国家最发达的市场化、全球化传统结合在一起了，在这个意义上而言，它是一个伟大的创造。
搜狐财经：中国官僚系统如此悠久，但改革开放前并未造就经济奇迹。因此在“官场+市场”模式中，市场一端的权重是否更为重要？周黎安：我认为关键不在于二者谁的权重更大，而在于二者间能否形成良性的互动机制。“官场+市场”的组合可防止政府做坏事；同时也给了政府做对的事的激励，形成一个良性的反馈机制。在这个过程中，并非政府的作用越小越好，因为对于地方的经济发展，政企合作一定是最优模式，所谓“企业千方百计拼市场，政府千方百计搞服务”。地方政府要补市场和发展的短板，而各地的市场短板千差万别，没有统一的模式表明政府应该如何做，应该交给各个地区去摸索最优组合。前提在于，政企合作一定要有合适的激励和约束机制，才能保证政企合作朝着更有经济效率的方向前进，而不至于变成政企合谋。搜狐财经：问题在于，如何界定政府职能的边界？“官场+市场”模式在何种条件下能发挥出更好的经济效果？周黎安：在国家层面上，政府对市场的干预确实过多，过度审批和管制非常普遍，应尽快清理政府的权力清单，尽可能将更多的权利交给市场和企业。但在地方层面上，我认为如何划定政府和市场的边界是一个非常模糊的问题。在“官场+市场”的激励和约束机制下，良好政企关系的边界是内生的。如果当地官员有追求经济发展的动机，该地的市场也比较发达，那么政府出台的政策就一定是市场友好型，因为双方的目标是一致的；而在一些欠发达地区，地方政府可能需要扮演引领和主导作用。反之，如果官场竞争秩序混乱，即使是人为划了政企边界，地方政府也不一定遵守。归根结底，这是一个内生的、由双重竞争去支撑和决定的动态边界，而不是从天而降的、人为划定的边界。这是我和学术界通行的观点不同的地方。总之，在国家层面可以划定大致的政府与市场边界，但具体到地方，政企关系的边界是内生的，不存在人为制定边界的问题。我也不认为有一个天然的最优边界。但正如上述，更关键的要创造良好的激励、约束和信息反馈机制。搜狐财经：钱颖一所提出的中国特色财政联邦主义如何影响了你关于“官场+市场”模式的思考？周黎安：从思想渊源看，我直接受益于钱颖一教授的财政联邦主义理论。当时他在做相关的论文，我在北大做过他的助教，后来在斯坦福大学读博士，恰巧又是钱颖一教授的助研。我曾经带了一个助研团队帮他收集资料，所以我非常熟悉和喜欢他的理论。去美国读博之前，我在北大教书，当时也很关注国内对改革的讨论。中国当时进行了财政包干改革，国内随之引起一片批评之声。批评的观点认为，财政包干给予地方和中央一对一谈判的机会，缺乏稳定性，谈判间也容易产生系列问题。吴敬琏先生认为，这个改革是不彻底的，因为行政分权不是经济分权，且权力只下放到地方政府层面，没有下放到企业层面。因此，钱颖一教授的中国特色财政联邦主义理论从极为正面的角度解析了财政分权改革的激励作用，给我造成了巨大的反差和震动。这种财政联邦主义赋予地方政府强大的财税激励。正因如此，地方政府也才有动力最大化当地的财税收入。在这个逻辑下，只要企业能创造税源，地方政府就可以无差别地提供支持。这就解释了为何在80-90年代中国计划经济仍非常强大、意识形态对非国有企业存有歧视的背景下，地方层面上非国有部门却得以迅速发展，尤其是乡镇企业异军突起的现象。钱颖一教授该理论最伟大的地方在于，发现财政包干改革中的两个核心元素：地方政府的财政激励和地方竞争。这个理论对我影响非常大，但我马上又会产生一个想法：地方官员是关心财税收入本身吗？好比一家公司CEO关心利润指标，是因为他关心这一利润指标本身吗？很明显，他关心的是自己的职业前景和收入。中国特色财政联邦主义理论没有解释财税收入和官员晋升层面的联系。钱颖一教授看到了地方财税竞争的一面，而我所看到的是其财政激励背后的官员晋升竞争。因此，我所考察的视角就由政府转向官员，从组织落到个人，最终提出了晋升锦标赛这一理论。
搜狐财经：你的理论和林毅夫的新结构主义经济学皆证明政府在克服市场失灵的方面发挥了作用，你们的视角有何异同？周黎安：林毅夫的新结构经济学是强调政府应该和可以克服市场失灵。通过发挥地区的比较优势，寻找特色产业或优势的产业以促进地方经济发展。但他只看到市场失灵的一面，不太强调政府失灵。打个比方，林毅夫的故事是“伯乐+千里马”，我则讲了一个赛马故事。林毅夫的故事中，地方政府是伯乐，比较优势是千里马，所以伯乐一定能找到千里马。但在现实生活中，没法保证地方政府一定是伯乐，也无法保证千里马一定存在。再者，也无法保证即使在伯乐、千里马都存在的情况下，双方一定能匹配上。我的赛马机制不需要假定千里马，也不需要假定伯乐，只需要一个良好的赛马机制。牧马人的奖励和他的赛马成绩挂钩，因此牧马人就会不断学习如何挑马、驯马、赛马，最后有可能成为伯乐。赛马机制本身也会让千里马涌现出来。所以我理论中的伯乐和千里马都是内生的，而在林毅夫的理论中，这基本上是假设的。如果不注重政治激励、官员激励和约束机制，仅假设政府应该如何行动的理论在现实生活中是落不了地的。这就像我们告诉非洲一些国家的政治家如何基于比较优势制定产业政策，但有可能什么也改变不了一样。这是我们之间最大的区别。我认为林张之争其实并未抓到中国经济增长过程的核心特征。他们还是在争论理论层面的两个寓言（童话故事），和现实当中的政府与市场关系相距较远。政府与市场二元对立的思维方式，我认为在现实中是没有太多意义的。我是很现实的。我和当今大多数经济学家的区别就在于，我脑子里没有童话故事。我不会奉经济学中的理想状态为圭臬，尤其不会将中国的经济发展历程和西方标准的现代化路径去比较，认为中国会收敛于后者。因为如果总是用一个并非合适的理想状态对比中国现实，那么最后所得出的预测永远是悲观的。不管白猫黑猫，只要抓到老鼠就是好猫。我关心的不是猫的颜色，也不在乎和“好猫”的颜色作对比。当今西方主流的制度研究最大的“迷思”就是关注制度的“颜色”“标签”甚于制度解决问题的能力。“官场+市场”模式是否有助于解决中国经济发展中的痛点难点问题？这是我所唯一关心的，并不在乎它与理想模式有多远。搜狐财经：有观点批评称，“官场+市场”模式放大了前者的作用，因为一般的市场经济理论就足以解释中国的经济成功，前者甚至会阻碍长期的经济可持续增长。你怎么回应这种批评？周黎安：这种批评本身暗含了对市场经济的错误理解。中国的市场经济脱胎于计划经济。审视整个改革开放进程会发现，中国的市场化的动力来自于地方基层干部和地方政府间的竞争。包产到户、土地批租改革、抓大放小的国企改革、“最多跑一次”改革等等历史性事件，都与地方间竞争无不关系。另外，市场化进程中最为关键的产权保护，很大程度上也倚赖于强有力的行政保护。长时间以来，中国的法律文件对民企产权保护的规定是很模糊的。而且，产权保护也并非一纸政策文件或法律条文就能保证其自动实施的。现实中，激烈的地方竞争和市场竞争，使得行政保护和改善投资环境成为一种可置信承诺。既然中国市场化的核心元素都是在地方竞争的背景下发生的，那么哪来的脱离地方竞争之外的市场呢？在相当意义上，中国的市场化进程是内生于官场竞争的。如果不存在官场竞争，市场也不会从天上掉下来。同理，市场机制也不是中央政府下令就能在一夜间建立起来的，因为市场机制是逐步探索、突破和成长起来的。中国最吊诡的现实是，中国的市场化进程在相当程度上是中央政府和地方政府合力推动的结果。截至目前，中国市场机制的规则和秩序还需要依靠人的行为去维护和创造，尤其是借助政企良性互动行为才能真正实现。所以不存在一套现成或外生的市场经济体制，这既不符合逻辑，也不符合现实。中国的市场化起步出自政府之手的推动，市场化的内在秩序依靠地方政府配合与维护，区域经济发展需要政企携手合作，那怎么可能指望市场化后半段简单让政府离场呢？这是不可能的。尤其是加入WTO后，中国市场化进程不断深入，全球性的市场化竞争和官场竞争一同，愈发朝向一个良好的机制发展。这进一步抑制了政府权力的任性，迫使其地方官员与当地企业达成更好的合作，提升本地的市场竞争力。中国融入全球化，不仅收获了基于国际分工的比较优势，还获得额外的政企合作收益，这从一个侧面解释了这一轮全球化中国为什么成为极少数赢家的原因。搜狐财经：但你在书中提到，中国经济亟待寻求新的增长模式，“官场+市场”模式的潜力也逐渐耗尽，面临转型。我们如何摆脱它呢？是否存在彻底摆脱的可能性？周黎安：2017年修订书的时候我是这么想的，但目前我开始重新思考这个问题，因为中国的行政体制内含巨大弹性，且总体有效。在这种情况下，我认为官场竞争的作用空间仍在，当然也必须进行一些必要的改革。目前中央对地方的考核不再以经济绩效为核心，而转变为以经济绩效为主的多元化考核方式。我们要经济发展，又要环境保护，还要社会稳定和公共服务。如何实现多目标间的平衡？这对地方官员的执政能力也提出了更高的要求。所以，地方竞争的格局和形态发生了一些重要变化，但“官场+市场”的模式短时间内并不会改变。一旦失去了地方竞争，中央对地方官员的考核和监督的成本将会成倍上升。另外，在缺乏考核和监督的情况下，地方政府手里拥有的权力亦存在滥用的风险。永远要记住，官员手中缺乏约束的权力是经济发展的一个潜在威胁。搜狐财经：换言之，在未来一段时间内，我们还应继续保留GDP这一绩效考核目标？周黎安：是的。在中国现有的行政激励体制下，GDP指标对地方官员提供了强大的激励机制，仍然有它的价值。因为中国还没有完成经济发展的任务，经济发展仍然是第一要务。另外，中国广大的中西部地区还面临着艰巨的经济发展任务，这些地区仍然很需要GDP考核和地方竞争机制。大家对GDP概念的理解可能有一些偏差。虽然GDP不代表发展的所有维度，但它本身也是一个具有相当包容性的发展概念。GDP指的是一地创造的所有的市场附加值，包括工资、利息、企业利润等收入，因此包含了最广泛的群体利益。也正因如此，地方政府不容易产生所有制歧视，不算小账算大帐（如综合产值）。前面提到，中国也在试图打造一种新的激励模式，在经济绩效指标竞争的同时又加上环保等多个一票否决的考核项。中国总是在寻求多个考核目标之间的动态平衡，对地方绩效目标考核的取舍组合和权重调整也反映了决策层在不同时期的不同偏好。
搜狐财经：由于公共服务领域属于弱激励因素，公共服务水平地区间差距较大，迟迟无法形成全国性的统一市场，导致民生问题频出，也限制了消费潜力的释放。去年取消了GDP考核，是否可趁机改革地方政府绩效考核指标，将户籍制度改革、普及公共服务等民生项目作为硬性指标？周黎安：如果将地方官员的考核体系比喻为一个篮子，那么并不意味着往篮子里装的指标越多，最终效果就越好。因为各个考核目标之间是潜在冲突的。指标越多，地方官员就越难以行动，因为做到在多目标间平衡是很困难的。增加一个考核指标，势必会对其他指标带来负面影响。如果考核体系中硬指标数量过多，那么最后整个绩效考核体系对官员的影响就变得很不确定，可能适得其反。绩效考核体系的设计非常关键。我觉得，目前我们将经济绩效指标作为指导性指标，以及将环保、安全生产等指标作为一票否决指标的努力，已在一定意义上实现多个考核目标间的平衡。在我看来，最近一些新的发展，已经开始出现让地方官员不得不关注民生、公共服务问题了。未来越来越多的城市会取消户籍限制。当今城市经济的发展离不开人才，也离不开年轻人。各城市间的“人才大战”愈演愈烈，自然就会带动公共服务的逐步完善。而《中共中央、国务院关于构建越发完善的要素市场化设置的体制机制的意见》的正式发布，加速了这一进程，使得“人才大战”常态化。以前招商引资是地方竞争的核心，物质资本不需要医疗教育等公共服务。现在各地招商引智成为趋势，而人才对公共服务有很高的要求。对人才的重视引发了对公共服务的配套改革，这比将公共服务作为软性考核指标要更加有效得多。尤其现在取消了户籍限制后，使得地方间围绕人才人口的竞争变得愈发激烈，这反过来对公共服务提出了更高的要求，最终不断提高各地公共服务的水平。搜狐财经：中央和地方的事权财权将在这轮要素市场化改革中如何进行调整？周黎安：中国历史上历来对土地和劳动力的控制最为严厉。这一轮要素市场化改革，包括土地制度的调整，将大大松动国家对土地和对劳动力的控制。在这个过程中，优质的要素资源，包括资金、土地、人才等一定会向经济高地聚集，形成发达的城市群和城市中心。这也意味着别的地区将出现人口净流出的现象，中央向其配置的资金也会相应的减少。这会导致央地关系的重新调整，中央或上级政府应承担更大的财政资金再分配的功能，这也会对整个财政体制带来冲击。中央政府过去的再分配功能相对较少，而在本轮央地关系调整后，中央势必要承担一些来自地方的公共服务的职能。比如，基础教育目前是由地方财政承担，今后有可能更多交由中央财政承担。加大中央政府的公共服务职能，也有利于实现真正的公共服务全国均等化。
搜狐财经：政府治理现代化可依循的改革路径是什么？我们又该如何避免“一放就乱、一收就死”的“集权-分权”悖论？周黎安：我在2017年再版的《转型中的地方政府》中还认为，中国国家治理体系的改革方向是从行政发包走向韦伯式的现代官僚制。但现在，我的观点发生了变化。我们并不一定会彻底走向韦伯式的现代治理体制，因为我不认为理想的彼岸一定存在。中国治理体系的传统毕竟很独特，面临自身独特的问题与挑战，而目前在政府与市场的融合互动过程中，政府仍然扮演了重要角色。与韦伯式的官僚组织不同，中国政府治理本质上负有无限兜底责任。一个承担无限责任治理体系，不可能和以有限责任为特征的韦伯式现代官僚制相匹配。最关键的一点是，中国在现代化进程中，核心还是要解决在经济社会发展的每个阶段上所遇到的重大挑战，即以解决问题为导向，去设计相应的机制创新。正因如此，也许在相当长时间内，中国的治理体系将在行政发包制和韦伯的现代官僚制之间，处于一个动态的调整和平衡的过程。从行政发包制到现代官僚制，不是简单的从A到B的跳跃过程，大部分时间内，中国还是将在这两者之间实现动态平衡。中国所走的这条路没有先例，所以我们不要预设立场和模式，甚至权力收放之间也是动态调整和平衡的过程。搜狐财经：目前国际形势波云诡谲，而当中国继续坚持自己的独特发展模式时，未来中国经济的前景如何？周黎安：国际环境持续动荡，存在高度的不确定，我也不知道未来会走到哪一步。但总体而言，以本国庞大的市场规模为立足点，我觉得中国未来还有相当的增长潜力。“官场+市场”模式其实特别适合于对外开放。因此在当前的形势下，我们一定要最大限度地拥抱全球化，融入国际市场，但在外部不确定陡增的环境下，也确实要保证国内经济的安全，维持最低限度的自循环能力。中国首先控制住疫情，复工复产也取得了一些成绩，总体上处于一个相对有利的位置。搜狐财经：在国际环境变化的大环境之下，我们现在有可能会回到稳定压倒效率的老路上吗？周黎安：我觉得不会。中央层面在疫情期间出台的改革政策是空前的，尤其是近期出台的《中共中央、国务院关于构建越发完善的要素市场化设置的体制机制的意见》文件。我从来没见过这么大规模和力度的改革举措。最近出台的一系列措施也使得中国的对外开放也上升到前所未有的水平和高度。所以，制度的巨大弹性和韧性是中国这套体制的独有特征。当面对外部环境愈加充满不确定性的时候，其实组织内部却更能产生寻求改革、深化改革的动力。为什么在这轮央地关系调整中，中央要将权力下放给地方？因为还得激发地方的积极性，鼓励地方先行先试、敢于冒险，甚至可以容错。经济愈发充满危机时，这个体制反而会寻求更多改革的可能性。我们不会退回到万马齐喑的局面，反而要更加彻底地调动各级政府、企业的潜在创新力，这是中国体制的内在逻辑。搜狐财经：中国的一统体制的传统延续了上千年，其形成的超稳定结构在遇到以效率为先的现代经济学时所产生的张力，是否是在中国研究政治经济学的魅力所在？周黎安：政治经济学目前还是看待中国政治、经济、社会问题的最重要的视角。至少从我的研究来看，我所发展的政治锦标赛、行政发包制等概念，确实是和中国国家治理长期稳态的模式特征紧密相连。在这个过程中，政经互动、国家与社会关系奥秘无穷，也是学术研究的魅力所在。关于中国政经互动的研究也具有延展性。我可以将“官场+市场”的理论视角拓展到世界范围内的经济增长，也可以将行政发包制的概念放入历史的场景中加以诠释。如何去利用这种学术魅力和价值，能否将其中的关键点总结出来，构建一个有解释力、有生命力的分析框架，是挑战，也是机遇。在中国，政治经济学是一座蕴含学术潜力的金矿。
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